法 律 意 见
重庆钧儒律师事务所接受三亚某海岸酒店的委托，代理申诉三亚某海岸酒店（以下简称申请人）诉三亚市综合行政执法局（以下简称被申请人）行政处罚决定无效一案，本所指定蒋伍季、魏洁莹律师作为申诉代理人。本代理人根据本案的事实和法律相关规定，提出以下法律意见。供合议庭参考，盼采纳。
一、本案事实与法律分析
2015年4月1日，被申请人根据三亚市综合行政执法局三综执（凤凰）罚决字（2011）第354号《行政处罚决定书》，以及据此决定书后续作出的2014年3月5日三综执（凤凰）强决字（2013）第364号《强制执行决定书》，强制拆除了申请人经营的三亚某海岸酒店经营用房。
三亚某海岸酒店曾就2014年3月5日《强制执行决定书》提起行政复议、行政诉讼。2015年5月25日，三亚市中级人民法院判决确认三亚市综合执法局作出三综执（凤凰）强决字（2013）第364号《强制执行决定书》的行政行为违法。至今为止，申请人未对三亚市综合行政执法局三综执（凤凰）罚决字（2011）第354号《行政处罚决定书》提起过司法审查的行政诉讼。
依据2000年最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第57条第2款的规定，以及2014年修正的《行政诉讼法》第75条的规定，三亚某海岸酒店向三亚市城郊区人民法院提起诉讼，要求对三亚市综合行政执法局三综执（凤凰）罚决字（2011）第354号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）进行司法审查，确认行政处罚决定无效。一审法院以起诉超出法定起诉期限为由，裁定驳回申请人的起诉。之后，二审法院维持了一审法院的裁定。
申请人认为，两审不予受理的裁定依据《行政诉讼法》第46条的规定，是错误的，不能成立的。
从本案涉及不动产行政诉讼角度上讲，申请人认为，《处罚决定书》的处罚决定要求拆除的是申请人用于经营的建筑物。建筑物属于不动产范围，应当适用《行政诉讼法》第46条第2款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年”，人民法院不予受理的规定。依此规定，《处罚决定书》决定要求拆除申请人经营使用的建筑物，是涉及不动产的行政行为，相对人提起诉讼期限应当为二十年。三亚市综合执法局2011年作出《处罚决定书》至今，不足二十年。依照此规定，因不动产作出的行政诉讼期限是客观标准，并相当人无“知道，或应当知道”这一主观条件。申请人注意到：一审裁定称，申请人在本案起诉前已知道《处罚决定书》的行政行为，并以此为由，认为申请人提起本案的诉讼已超过起诉期限，而不予受理。根据本案的事实和法律规定，一审法院对申请人的起诉，作出不予受理的裁定适用法律不当，且明显违反法律规定。
从本案起诉确认行政行为无效的角度上讲，申请人认为，申请人在本案起诉时，以确认行政行为无效为诉讼标的。根据《行政诉讼法》及其司法解释关于无效行为的法律规定，无效行政行为确认之诉，《行政诉讼法》及其司法解释对其均没有诉讼期间限定的规定。因此，不应适用《行政诉讼法》第46条的规定。同时，无效行政行为自始无效，当然无效，没有公定力、确定力、拘束力。无效的行政行为必然会产生以下法律后果：行政相对人可不受该行为的约束，不履行该行为确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任，可以在任何时间请求法院宣布该行为无效。我国新行政诉讼法增加了确定行政行为无效这一诉讼请求，如果再对此设定起诉期限予以限制，会让这类诉讼与撤销行政行为之诉没有任何区别。因此，确认行政行为无效的诉讼是不受起诉期限的限制的，本案不属于《行政诉讼法》规定可以裁定不予受理的情形。一审、二审法院对本案争议不予受理的裁定于法无据。
其次，二审法院做出的“申请人对《行政处罚决定书》不服，请求确认该行政行为无效，基于申请人认为无效的行政行为自始无效，没有公定力、确定力和拘束力，行政相对人不受该行为的约束，与行政相对人没有法律上的利害关系，不能成为行政诉讼的标的”的这一认定，即违背法律规定，也违背正常逻辑。依据《行政处罚法》第3条“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。申请人主张被申请人的行政行为无法定依据，不具有处理农村建筑物的行政职权。据此，该行政处罚行为无效。申请人的起诉是完全符合客观事实和法律规定。但按照二审裁定的逻辑，一旦申请人起诉行政行为无效，那么因为无效的行政行为自始无效，就不对申请人产生约束力，就无利害关系。那么行政行为无效这个明文规定在《行政处罚法》和《行政诉讼法》中，一旦在行政诉讼中作为诉讼请求就会导致相对人和该行政行为无利害关系，这无疑是背离我国法律规定的不恰当的错误理解。同时，需要强调的是《行政处罚决定书》的唯一相对人就是申请人，二审裁定却基于上述理由做出申请人同该行政行为无利害关系的错误认定。二审裁定的这一认定逻辑混乱。
同时，二审裁定中载明的2014城行初字第181号和（2015）三亚行初字第131号两个行政诉讼案件所诉的标的为2014年3月8日三亚市综合行政执法局做出三综执（凤凰）强决字（2013）第364号《强制执行决定书》和政府的强制拆除行政行为。他们与本案争议虽然基于同一事实，但同本案是完全不相同的行政行为，本案的诉讼标的是2011年三亚市综合行政执法局作出的行政处罚决定，与前两案的诉讼标的完全不同。据此，该两案与本案并无任何事实和法律上的联系。二审法院不应将上诉案件同本案的受理进行任何联系。
综上所述，本案的诉讼标的《处罚决定书》涉及到不动产建筑物，依照法律的规定，其起诉期限应当从行政行为作出起的二十年内；且本案申请人提起的确认无效的诉求，法律没有对其起诉期限作限制性规定。同时，申请人作为《行政处罚决定书》的处罚对象，同该行政行为的利害关系是毋庸置疑的。而且不应将行政强制行政行为和行政处罚的行政行为这两个相互独立的行政行为联系起来，作为审查本案是否立案的条件。据此，两审法院以申请人已超过起诉期限期限和无利害关系为由，违背法律规定不予受理本案，是错误的。
1. 关于再审申诉新旧新法衔接问题的法律意见
作为酒店的代理人，本律师认为，依照行政诉讼中，法律和最高法院的相关司法解释、适用规则，以及相关理论与实践，申请人要求撤销一、二审不予受理的裁定，应当得到支持。理由如下：
（一）根据如上所述事实，酒店起诉一审程序在三亚市城郊区法院于2017年8月10日，以（2017）琼0271行初206号《行政裁定书》裁定不受理，一审程序已经终结。根据最高人民法院行政庭法官赵大光、李广宇、耿宝建等总结我国行政诉讼的理论与实践，撰写具有指导性质的《行政诉讼法新旧衔接的几个具体问题》（以下简称《几个具体问题》）一文中指出：“无论是二审还是再程序，均是对人民法院已经作出的一审或者生效裁判进行的审判，而对原审裁判的评价只能是依据原裁判作出时的旧行政诉讼法，而不能适用在二审、再审程序时才生效的新行政诉讼法，因此，人民法院在审理适用旧行政诉讼法裁判的行政一审案件引发的上诉、申请再审时，应当适用旧行政诉讼法。旧行政诉讼法未作出规定或者明显不宜适用的条款除外。”据此，本案基于对2017年8月10日业已审结的一审案件申请再审，适用法律应当依照当时的法律、司法解释进行评价。根据自2015年5月1日起施行《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（四）请求判决确认行政行为无效”的规定，一审法院应当受理。据此，三亚市城郊区法院不予受理是错误的。
（二）作为酒店的申请再审的代理人，我们注意到2018年2月8日最高人民法院公布施行的《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第162条“公民 、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定。本代理人认为，此规定不能适用到本案的申请再审案件中，如果以此作为依据驳回申请的再审申请将会导致适用法律的错误。理由如下：
1、再审程序中，评价裁定的应当适用原裁决作出时的旧行政诉讼法。
如本意见一所述理由，“二审还是再审程序，均是对人民法院已经作出的一审或者生效裁判进行的审判，而对原审裁判的评价只能是依据原裁判作出时的旧行政诉讼法，而不能适用在二审、再审程序时才生效的新行政诉讼法”（《几个具体问题》）。据此，不能根据2018年2月8日才公布施行的规定，评价2017年已审理终结的三亚市城郊区法院的一审裁定，进而得出对本案应当受起诉期限限制的结论。
2、根据新旧法律规范的适用规则，应当适用对保护行政相对人的合法权益更为有利的规定。
最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》三、关于新旧法律规范的适用规则，行政相对人的行为发生在新法施行前，“程序问题适用新法规定”，应当适用对保护行政相对人的合法权益更为有利的新法。最高人民法院2018年2月8日实施的《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第94条第一款规定，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。第二款规定，原告人请求确认行政行为无效，并拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。据此规定，在本案原告坚持确认被告行政行为无效的情况下，一审法院应当立案，进行实体审理，并以判决的方式处理此案。三亚市城郊区法院一审裁定对本案不予受理，是错误的。
综上所述，一审三亚市城郊区法院裁定不受理此案，有违当时生效的法律以及司法解释的规定，损害了再审申请人的诉讼权。再审法院应当根据旧法，对一审法院的裁定进行评价。同时根据新旧法衔接适用的保护行政相对人的合法权益更为有利的规定，程序上适用新法，保护申请人的诉权，撤销原一、二裁定，指令一审法院审理此案。
重庆钧儒律师事务所
蒋伍季律师、魏洁莹律师
二〇一八年三月二十五日
